灾难与制度选择
2013-04-20 22:53:28
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博主按:2013420802,四川雅安芦山县发生7.0级强震,截止20日晚8点,雅安市芦山县地震已造成13个市州69个县150万人受灾。目前已造成156人遇难,失踪4人,5878人受伤,其中重伤390人。现将旧作《灾难与制度选择》重发于此,愿逝者安息,生者努力!

灾难与制度选择

                    王利平

进入2008年以来,灾难频发。先是席卷南方20个省(区、市)的雪灾,接着是胶济铁路火车相撞事故,再是5·12汶川大地震。抢险救灾中,涌现出许多感人事迹,上有中央政治局常委们鞠躬尽瘁,深入灾区,下有救灾人员日夜奋战。历史经验表明,救灾不仅需要热心、爱心、责任心和先进的技术装备,更需要有效的制度安排,制度若失当,天灾变人祸。

一、灾难考验制度

1998年洪灾靠的是人民子弟兵的血肉之躯严防死守感动上苍,2003年“非典”起初企图靠过滤消息控制局面结果出现蔓延之势,2008年雪灾有人提出天灾抑或人祸的质疑,胶济铁路火车相撞事故则完全是一起人祸。5·12汶川大地震再次牵动着全体国人,考验着现行制度安排的有效性。

当国家正陶醉于“中国经济奇迹”,当全体国人正喜迎接奥运圣火之际, 2008年5月12日14时28四川汶川地区发生里氏8级地震。针对“中国经济奇迹”,经济学家陈志武认为:“如果把中国过去30年的发展、过去150年的发展放在全世界的大框架做横向比较,并考虑到同期间的科学技术水平和国际秩序状况,我们会发现,过去30年的发展于其说是中国的奇迹,还不如说是世界带来的奇迹。如果靠模仿也能给中国带来奇迹,那恰恰说明西方过去500年发展的科学技术和所建立的世界秩序的厉害。”为此,已故著名经济学家杨小凯曾冷静地提出“后发劣势”理论,他指出:“正因为后发国家可以轻便地模仿,一下就能快速搞经济,所以,后发国家会缺乏动力改革自己的制度。正由于来得太轻松、能以技术替代制度变革,就没动力在根本性制度上做有利于长久发展的变革,结果牺牲了长久繁荣的机会,后发便利反成了劣势。”

5·12汶川大地震后,在举国上下团结一心地抢险救灾重建家园的过程中,人们开始认识到“后发劣势”。地震发生时,大量学校倒塌,数以万计的师生埋进废墟,这就是一个喊了多年“重视教育”的国家的现实。为什么年年喊重视教育可对教育总是重视不起来?这背后昭示的是我们国家的制度产生的大量官员对人民和国家长远未来的责任心何等缺乏。即使血泪灾难后的重建,我们不得不忧虑,在这样的体制下,也难免出现大量的新的豆腐渣工程。

理论上似乎中央集权的国家更能应对重大灾害,但无情的现实告诉我们,面对灾难,一个国家建立在道德良知基础上的全民凝聚力比单纯的政府动员能力远为重要。灾难发生后中央高层不可谓不重视,调动的力量也确实很庞大,但是,在组织协调和专业性方面确实不理想,地震发生后直到第四天才全面铺开救援部队,这与2005年的巴基斯坦地震救援相比基本上没有进步。看似庞大的动员能力实则组织协调能力很不理想的现实背后是国家管理体制的深层次问题,包括紧急救援机制的缺乏,政府不能指挥军队等等。我们不得不问,从邢台到唐山再到汶川,我们的国家汲取过什么教训了吗?非得最高层说话,国家领导人亲临现场指挥才能展开大规模救援,这种体制也许曾经是强有力的,但2008年从雪灾到地震已经展现官僚体制的弊端,我们不敢想象,如果没有温家宝第一时间赶到现场,这次救援什么时候才能真正展开。如果中国同时发生两场灾难,这个社会该怎样运转。

四川人民的灾难调动了国人普遍的良知,三百多亿元的捐款、成千上万的志愿者以及哀悼日举国默哀都让人看到我们这个民族的希望。但是就在良知彰显和内心感动的时刻,红十字会的丑闻一桩接一桩,人们为灾区捐款,但很多人都不放心自己的捐款能否送到灾区人民手里。即使做纯粹良知的事情,也会让人窝心,这就是我们社会信用的现实。国家权力垄断慈善事业,连“红十字”也被官僚玷污了,本应象征着高尚纯洁的红十字缺失了爱心,甚至沦落为特权腐败分子,购买帐篷吃回扣,用免税的特权为关系企业谋私利,等等。这个民族太缺少凝聚力了,这场巨大的灾难本可以使我们的国民高度凝聚,但我们国家凝聚起来的也就是默哀的那三分钟,即使在巨大灾害惊天地的震撼面前整个社会也充满不信任和抱怨。我们不应当责怪那些为自己的孩子死去而抗议的家长们,甚至也不应当责怪那些对捐款充满抱怨的人,而应当反思是什么制造了这些愤怒和抱怨?面对无情的现实,我们应该认识到,腐朽的官僚体制正在瓦解我们民族的凝聚力和自信,只有建立在道德良知基础上的民主法治、自由公正的社会才是真正强大的社会。2008年,在改革开放三十周年之际,一次又一次的重大事件在警醒我们,一个敬畏自然的民族,一个顺应历史潮流的国家才有希望。

二、灾难孕育进步

地震导致灾难出现危机,也促人反思孕育进步:

(一)媒体视角亟需转变

面对灾难,媒体的第一位职责是以最快速度准确全面报道灾情。依据灾难真相,政府才能制定出有效的救灾方案,国内外的相关组织和个人才能有效地参与救灾。因此,为了能及时准确全面得获得灾情,就要:第一、改变灾情报道由政府垄断的现状,允许政府以外的其它媒体介入,包括让亲历灾难现场的每一个人都成为记者,切勿压制言论;第二、媒体要转变报道视角,从围绕权力和颂扬英雄转向及时全面准确得报道灾情,较之灾情,领导人的足迹和人民子弟兵的功绩显得次要。灾难伊始,政府若首先想到的是打击传播谣言者,而非及时准确全面报道灾情,人们可能就会对政府发布的灾情持怀疑态度,救援人员可能就会错失救灾良机,公民可能就无法对政府的救灾行为进行有效监督。印度经济学家阿马蒂亚·森研究发现,在没有新闻自由的国度,天灾往往转为人祸。

(二)发展理念应予反思

5·12汶川大地震中,有一现象引人关注,就是中小学校舍及医院大面积倒塌。地震发生时,由于中小学生正在上学,校舍倒塌导致大量师生伤亡。在日本,学校及医院是地震发生时避灾的重要场所。上述细节反映了两国发展理念的迥异,折射出我国政府发展理念的缺陷。长期以来,各级政府没有着眼于社会全面均衡可持续发展,而只是一味地追求本地区经济高速发展,对包括生命权在内的公民基本人权未能充分尊重和保障,其结果便是:本应该最需要安全保障的地方,在灾难来临时却没有任何安全可言。是到了政府全面反思其发展理念的时候了,切勿再陶醉于所谓的“中国经济奇迹”。灾难之后,中央政府将51921日确定为全国哀悼日,体现对生命的尊重,是一个不小的进步。

(三)治理方式有待改善

灾难发生后,为尽快走出灾难,政府要与民间积极互动,国内要与国际良好合作。改革开放前,政府是社会治理的唯一主体,政府垄断了所有的社会事务,包括抢险救灾。在1976年的唐山大地震中,中国政府就拒绝了一切国际援助。这次地震发生后,面对国际援助,中央政府采取了开放的态度,除了接收国际社会的款物援助外,还允许日本、俄罗斯、新加坡、韩国以及我国台湾地区救援对进入灾区予以救援,体现了政府在治理方式上的些许进步,与遭受风灾的缅甸政府形成鲜明对比,赢得国际社会认可。综观世界,在许多国家的抢险救灾中,有大量国内外非政府组织(NGO)的介入和参与,提供别于政府的思路和方式,对政府组织的抢险救灾以及灾后重建起到有益的补充和矫正作用,社会治理呈现多元化状态。在本次地震中,除了政府组织的抢险救灾力量外,大批志愿者参与到抢险救灾中去,而NGO的介入和参与相对较少,这与政府长期以来对NGO的成立及其活动予以严格限制有关。因此,我国政府应放宽对国内外NGO的各种限制,采取合作而非提防的态度善待NGO,促进政府与民间良性互动。政府若想将善事做好,就得大家分着做,而不应由政府包办。在积善行德方面,历史上不乏民间赛过政府的事例,此次大地震,亦涌现出许多民间善举。善在民间,政府应懂得向民间学习。

(四)捐助行为要去政治

地震发生后,举国上下掀起向灾区捐助款物(血)的热潮,体现了充分的人道关怀。但是,目前的捐助行动已出现了严重的政治化倾向,其体现为:第一、将捐助行动明确为政治任务;第二、采取政治手段来保证捐助任务的完成;第三、将捐助结果作为一项政绩来对待。捐助行为是基于捐赠人自愿而发生的,捐助行动一旦政治化就必然违背了自愿的原则,沦为变相征收。不论政府(党)有多么高尚的目的,都不能靠剥夺公民权利来实现。当前,许多地方政府不是将5·12汶川大地震作为向公民进行人道精神及地震常识教育的契机,而是将捐助行动充分政治化,甚而将捐款任务摊到无劳动收入的幼儿头上。捐助行为去政治化,就是要提倡大爱无声,让人道精神在公民内心自由成长,而不是由政府替民作主,将最基本的人道关怀蜕变为眼前的政治功利。

(五)救灾不能遗忘法律

灾难不仅毁坏家园,也破坏了往日的社会秩序,因此,救灾不能遗忘法律,一个成熟的国家应该懂得运用制度力量走出灾难,重建家园,恢复秩序。当前可从以下方面进行:其一、全国人大常委会立即成立以专业法律人士为主,兼有地震、气象、卫生、医疗、教育、民政、建筑、水利、交通、通讯、电力、环保等专业人士组成的特定问题调查委员会,就此次地震灾难衍生的法律问题进行调查,包括:1、政府的救灾行动是否符守法?2、灾民是否都受到公平的对待?3、政府如何使用社会捐助款物?4、灾后重建如何得以依法进行?5、如何依法追究灾难中的人祸?其二、相关法学研究人员应立即深入灾区,就此次灾难衍生的法律问题开展“田野调查”,协助政府做好灾区的法律评估。其三、律师应立即行动起来,为受灾民众提供法律援助,代理诸如收养、继承、宣告失踪、保险、损害赔偿等法律事务。

三、灾难与制度选择

灾难与政治历来密切联系。从古至今,统治者都要为其合法性寻求依据。古代统治者以君权神授理论维系其合法性。汉武帝的时候,就造出了一套循环论,说天命降给人间,是金、木、水、火、土轮流转,没有一个朝代是很长久的,每个朝代都要轮流转。根据君权神授理论,帝王秉承天意统治百姓,若帝王违背天意干坏事,上天就会降灾,天灾往往就成为某些人揭竿而起改朝换代的借口。近代以来,民主宪政理念自西方输入中国,依据民主宪政理念,统治者的权力不是来源于上天或上级,而是选民,统治者执掌权力的合法性来源于选民的同意。在民主宪政体制下,天灾成为掌权者赢得选民信任的机会,掌权者为在救灾中减少失误,就得未雨绸缪,对在救灾中不称职的掌权者,选民通过及时问责(定期选举)而非暴力揭竿予以更替。

考察人类历史进程,民主宪政体制是迄今为止能将天灾(包括人祸)的危害降低到最低限度的制度选择。印度经济学家阿玛蒂亚·森在《民主的价值观放之四海而皆准》中对此予以精彩论述,他指出:

1、饥馑经常看上去与自然灾害有关,而新闻记者也常常把饥馑的原因简单地归结为自然灾害:在失败了的大跃进期间中国出现了洪水灾害,在埃塞俄比亚有旱灾,而在北朝鲜则是谷物歉收。然而,许多同样遭受到类似自然灾害的国家,甚至其灾情更重,却能有效地避免饥馑的发生。因为,对选民负责的政府必须积极地采取措施以帮助人民、减轻饥饿的威胁。在一场饥馑中,主要的受害者是穷人,所以政府可以通过创造收入(例如,通过就业计划等)、让潜在的受饥馑威胁的受害者获取食物,从而使穷人免于饿死。即使是在那些最穷的民主国家里,万一遇到了严重的旱灾、水灾或其他自然灾害(如印度在1973年,或津巴布韦和博茨瓦纳在八十年代前期),政府也能让人民得到食物而从未出现过饥馑。

2、如果采取认真的努力,要避免饥馑其实是很容易的。而一个民主政府由于必须面对选举和反对党及独立的报纸的批评,所以除了积极努力地避免饥馑以外别无选择。处于英国殖民统治下的印度直到独立之时都饥馑不断;然而,自从印度建立了多党民主政治和实现了新闻自由之后,饥馑就突然消失了,这样的结果其实一点也不奇怪。

历史进程的必然往往是由偶然来推动,2008年来的灾难若能使我们发现现行制度安排的不合理之处,若能使我们在制度选择上迈出一大步,那么2008年必将成为中国民主宪政的拐点,这也是对在灾难中逝去者最好的告慰。愿逝者安息,生者努力!

(作者系福建省委党校法学教研部副教授)

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